行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼作为适应现代社会保护公共利益之需要而产生的一项新型司法救济制度，在国外已被广泛接受并形成了较为成熟的诉讼制度。然而，在我国由于行政公益诉讼立法保障之缺失，造成实践中大量行政公益诉讼案件被法院拒之门外，严重损害了社会公共利益，也不利于依法行政。随着权利由个人本位向社会本位的转变以及社会的发展和法制的逐步完善，建立行政公益诉讼制度己逐渐成为我国当前诉讼领域关注的一个重要新的课题。在我国，确立行政公益诉讼制度具有必要性和可行性，本文在分析了现实主要障碍之后，从拓宽原告资格、规制受案范围、承担诉讼费用、分配诉讼程序中的举证责任、建立奖励原告制度以及完善法律援助制度等方面对行政公益诉讼进行具体制度上的构建，以期促进、发展和完善我国行政诉讼法，使其更符合社会主义现代化法治建设的需要。

    行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，在西方国家已发展的相当成熟，并为各国的立法和司法实践提供了依据。然而，我国现行诉讼法只承认“直接利害关系人”的起诉资格，因而造成我国行政公益诉讼制度的缺失，致使很多违法行政行为侵害公共利益的现象不能通过法律途径得到救济。近年来加之我国的行政权力极度膨胀，日益渗透到社会生活的方方面面，这致使行政权的违法行使侵害公共利益的现象也同趋增多。为了能够抑制这种现象的继续发生，我国建立行政公益诉讼制度势在必行。建立行政公益诉讼能够弥补法治漏洞、增强对公有资产的法律保护力度、遏止当前公共利益损害、保护公共设施等公共财产利益、有效监督行政机关依法行政。有鉴于此，为了有效保护公共利益，保障公民依法实行民主管理和监督，促进依法行政，推进法治进程，我们应加强对行政公益诉讼制度的深入研究，并尽快建立起适合我国国情的行政公益诉讼制度。  

    本文运用比较分析方法、经济分析方法、以及理论与实证相结合的分析方法，试图就行政公益诉讼的基本理论进行探讨，通过对国外行政公益诉讼制度的介绍和比较研究，提出了我国设立行政公益诉讼制度的设想。

    一、行政公益诉讼之基本理论

   （一）行政公益诉讼概念及特征

    1．行政公益诉讼的概念

    行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益，追究行政主体法律责任，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。

    2．行政公益诉讼的特征

   （1）诉讼对象的公益性。行政公益诉讼保护的是国家利益、社会公共利益等公益，有的行政公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼以着重保护公益，凡是侵犯公益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。

   （2）起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他机关、团体、个人也可以以公众利益受到侵害为由提起诉讼，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。

   （3）诉讼双方力量的失衡性。行政公益诉讼的原告一方多是普通的社会团体、公民个人，而被告一方往往是掌握着某种特有权力的部门（如税务机关、建设规划机关），双方诉讼地位的严重失衡，会严重影响诉讼的最终公正，从而也影响到行政公益诉讼的目的和任务。

   （4）受案标准的严格性。基于行政公益诉讼原告资格的广泛性和多样性及不特定性，可能会导致滥诉现象的存在，这会降低行政效率，提高司法成本。即使是主张扩大原告范围的丹宁也认为“法院不愿意倾听多管闲事的人的意见。”为确保法院及时、准确地审理案件，防止法院在大量的行政公益诉讼案件面前束手无策，应该严格界定行政公益诉讼的受案标准，可借鉴西方国家的先进经验，先在一些与公共利益牵涉较大的领域如环境污染、资源破环、国有资产流失、有关政府在公共工程的审批、招标、发包过程中的违法行为案件允许提起诉讼，使公众感受到司法的关怀。

   （5）行政公益诉讼判决效力的扩张性。一般的裁决或判决只对当事人发生法律效力，但就行政公益诉讼而言，由于其原告资格可能是不特定的大多数人，而向法院提起诉讼的可能是其中的某个或某些人，因此法院的判决的效力就不只限于诉讼的当事人，而是遍及所有有原告资格的人

   （6）行政公益诉讼具有明显的预防性。与传统诉讼制度相比，行政公益诉讼的提起并不要求一定有损害事实的存在，只要能根据相关情况判断有侵害社会公共利益的潜在可能，就可以提起诉讼。这样可以有效的保护公共利益和社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。这种预防效果是其他诉讼制度所不具有的。

   （二）行政公益诉讼的原告资格

    纵观世界各国行政公益诉讼的发展史，可以发现公益诉讼实质上就是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道越发畅通的产物。行政公益诉讼原告的范围应当是公民、社会团体和检察机关：

    1．公民个人的原告资格

    公民是国家和社会中的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害，因此，公民可以作为行政公益诉讼的原告。所以，我们需要在制度设计上给公民提起公益诉讼的资格给一个“名分”。在我国现阶段，公民可以要求检察机关提起行政公益诉讼，如果检察机关拒绝起诉或不作为，公民则可以以“公益”的名义提起行政公益诉讼。

    2．社会团体的原告资格

    赋予公益团体起诉权的国家比如德国、日本和英国。其实社会团体真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的重要条件之一，也是实现社会自治或市民自治的发展方向。因此，我国应该赋予公益团体以诉讼实施权，在我国现阶段，某些社会团体或组织，如妇联、残联、消协、工会、商会、工业协会、环保组织等，依据其成立的宗旨、章程等，有维护其成员相应方面合法权益的职责，当其成员的合法权益受到公权力行使者行为的侵害时，应赋予其提起行政公益诉讼的权利。

    3．检察机关的原告资格

    作为国家机关的检察机关就是为了保护和防止国有资产的流失和维护社会正义和法律正义，公共权益受到侵害，自然就是正义受到了歪曲，因此，检察机关应该可以作为行政公益诉讼原告。我国行政诉讼法修改建议稿第29条明确规定了行政公益诉讼制度，将检察院作为第一序列的原告，承担着提起行政公益诉讼的主要责任。修改稿中对“公益诉讼”内容的规定无疑是一大创举。另外，在我国的人民检察院组织法中，也应当赋予人民检察院一定的职权：在传统上，检察机关一般只参与刑事诉讼活动。除此外，检察机关还应当有权干预涉及国家利益和公共利益的行政诉讼。因此，在我国的人民检察院组织法制度建设上，应当赋予其在行政公益诉讼中的职权。总之，检察机关是专职的法律监督机构，负有监督公权力行使者行使公权力的职责和使命，它应当是提起行政公益诉讼的主体。

   （三）行政公益诉讼的受案范围

    从将来的立法上说，可借鉴西方国家立法经验，先在一些领域中引入行政公益诉讼。具体包括：

    1．行政机关作为侵害公共利益：比如一些地方政府为了眼前利益，为了局部和地方利益，损害自然环境、自然资源的违法行政行为；医药、电信、供电等政策性行政垄断行为等。

    2．行政机关不作为侵害公共利益： 比如涉及环境污染破坏方面的违法不作为，典型的是政府部门在防治污染方面不依法履行职责；国有资产流失方面的行政不作为等。

    3．行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益：我国学者马怀德先生认为，为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。如果法律赋予人民群众对一些违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，违法抽象行政行为可能会得到遏制。

    二、域内外行政公益诉讼的现状

    行政公益诉讼制度在我国虽然没有建立起来，但是这一制度在发达法治国家发育的已经相当成熟，尽管各国没有“行政公益诉讼”这一专有名词，而且称呼也各异，但是其内涵大体相当。本章通过考察有代表性国家关于行政公益诉讼的研究现状，比较分析当今我国行政公益诉讼的缺失与不足，从而在借鉴域外行政公益诉讼精要的基础上建立我国的行政公益诉讼制度。

   （一）行政公益诉讼的根基—古代罗马法中的公益诉讼

    研究行政公益诉讼生成的历史，可发现“行政上的原告资格概念和司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，行政公益诉讼正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的管道越发畅通的产物 。公益诉讼早在古罗马时期就己经产生，它是与私益诉讼区分而言的。“ 私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”罗马当时的政权机构并不像近代国家这般的健全与周密，仅仅依靠官员的力量来维护公共利益是不够的，于是在当时的法律中便授权市民代表社会集体直接起诉。公益诉讼又分为市民法公诉和大法宫法公诉。前者是由市民规定，被告所付的罚金归国库，但如果胜诉，起诉者奖励一定数额的奖金。后者为大法官等谕令所规定，被告所付的罚金归起诉者所有。如果对同一案件有多人起诉，则由法官选择一人为原告。由此可见，当时有公益诉讼

   （二）行政公益诉讼的建立— 现代域外行政公益诉讼

    在发达法治国家没有“行政公益诉讼”这一专有名词，但为保护公共利益而设置的一些救济方式已发展得相当成熟，本质上与本文探讨的行政公益诉讼是相通的。“他山之石，可以攻玉”，通过对发达法治国家保护公共利益诉讼制度诉权模式的考察和比较，借鉴他们研究的成果，避免重蹈其行政公益诉讼制度建设中走过的弯路，以求节约立法成本。

    1．英美法系诉讼模式中的行政公益诉讼

在美国,行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”,包括相关人诉讼、纳税人提起的禁制令请求诉讼和公民提起的职务履行令请求诉讼三种形式。当行政机关的行政行为对公共利益有所侵害,只要私人能起诉,就由他来发动司法审查程序,如果他不能,则可以由检察总长为之；同时,代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。在英国,检察总长代表国王,有权依请求或主动阻止一切违法行为,包括侵害公共利益的违法行政行为,可以主动请求对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。英国诉讼制度中“以公法名义保护私权之诉”,就是指检察总长在别人要求禁制令或宣告或同时请求这两种救济时,为阻止某种违法行为而提起的诉讼。

    2．大陆法系诉讼模式中的行政公益诉讼

    大陆法系国家针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为，采取了民众诉讼或客观诉讼的公益诉讼模式，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为进行审查。其中德国和日本的行政公益诉讼概念比较清晰。在德国,所谓的“公益代表人制度” 是德国行政公诉的一大特点。根据德国《行政法院法》第35 条第1 款规定：“在联邦行政法院内任命一名检察长,以维护公共利益。”第36 条规定了高级行政法院和行政法院内的公益代表人制度,在普通案件或指定案件中,他都可以作为州或州政府的代表参加。该法的第64 条第4 款还明确将其列为诉讼参与人,规定联邦行政法院给予检察长发言机会。对于行政法院违背公益的判决,无论原、被告是否同意,参与诉讼的检察官有权径自提起上诉,要求变更。在日本，就有明确的关于行政公益诉讼制度规定。如《行政案件诉讼法》第5条规定了民众诉讼：国民以选民资格以及其他与自己的法律利益无关的某种资格提起诉讼，请求纠正国家或公共团体的机关的违法行为。民众诉讼在日本有选举无效诉讼、当选无效诉讼、居民诉讼等。《行政案件诉讼法》第6条又规定机关诉讼：是指国家或公共团体相互之间就权限存在或其行使的纠纷的诉讼。民众诉讼和机关诉讼都是行政公益诉讼的重要表现形式。日本行政公益诉讼制度不但有法律上的明确规定，还有相当多的判决加以支持 。

     三、建立我国行政公益诉讼制度的法学思考

   （一）我国行政公益诉讼的现状

    我国从古代社会发展到今天，国家的行政体制发展得相当完备，行政权力也非常强大，它几乎融各种权力于一身。近年来，我国的行政权力更是极度膨胀，日益渗透到社会生活的方方面面，这致使行政权的违法行使侵害公共利益的现象也同趋增多。其主要表现为 ：第一，对国有资产的侵害。国有资产属全体人民，国家机关依人民的授权管理国有资产，然而在现实生活中，行政机关常常懈怠管理或滥用职权，低价评估和出售国有资产，使我国的国有资产被大量侵占、转移、损毁、灭失，国家利益遭受重大损失。第二，环境污染、破坏况严重。许多行政机关滥用职权、徇私舞弊，为了本地的财政收入、经济发展而漠视一些企业为了经济利益而破坏环境，使得环境污染和破坏问题日益恶化，给人们的生活环境带来很大影响。第三，土地资源被不合理开发、利用。一些行政机关为了功绩为了形象，搞所谓的面子工程，往往未经具体细致的调查研究就决定对某块土地进行开发，造成土地的闲簧和资源的浪费，严重违反了我国土地管理法规和保护国土资源的国策。第四，严重扰乱了社会经济秩序。政府在公共工程的审批和招标、发包过程中有太多违法行为。我国有许多的行政性重复建设、许多的无效工程、‘豆腐渣’工程都是经各级政府审批出来的。政府在社会发展中有所作为是不争的事实，政府制定公共经济政策，有着固有的历史和现实的逻辑基础，为社会公益的实现开辟道路。我国现行行政诉讼法，只设立了保护法人和其他组织自身合法权益的诉讼种类，即保护当事人私人利益的诉讼，立法上目前还没有承认公益诉讼类型，没有设立保护公共利益的诉讼制度，这使得类似上述种种因政府部门滥用职权，执法不严，不依法履行职责而侵害公共利益的现象屡屡发生。在现实生活中，我国在多部法律文件中明确规定的对公共利益的保护，由于没有具体可操作的法律保障措施而仅仅成为了法律口号。由此可见，缺少行政公益诉讼，已成为我国行政诉讼制度中的一个重大缺陷。

   （二）建立我国行政公益诉讼的必要性

   1．建立行政公益诉讼制度是实现公民管理国家的宪法权利的需要。从人民民主的角度视之，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人，可以提起行政诉讼的权利，不仅仅视一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利的保护程度。行政公益诉讼制度的建立，反映了宪法“一切权利属于人民”原则，也为人民能够更充分的行使自己管理国家，社会事物的权利打开了方便之门。公民管理国家的方式多种多样，其中通过提起诉讼来监督行政机关是重要的反方式。行政公益诉讼制度以司法的形式肯定了公民管理国家、社会的权利和义务，又充分发扬了社会主义民主本质。法律要保障公民权利首先要设立相应的制度，它包括宪法和普通法律两个层面的根据。然而仅有制度根据，没有制度保障是不够的，实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受害者都应该享有申请救济的资格。法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”

    2．建立行政公益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政政机关依法行政。私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。换言之，即使行政机关的违法行为和不行为尚未实际害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。可见确保依法行政这一宗旨有其独立的价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。其次，建立行政公益诉讼是行政诉讼受案范围拓展的要求。我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，且仅限于规章以下的规范性文件。但为了更好地实现行政诉讼法立法的宗旨，为了同行政复议法更好衔接，我国行政诉讼法将来一定要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对象的不特定性，若从我国现存的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。

3．建立行政公益诉讼制度是维护公共利益的客观需要。目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。亚里士多德说：“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。”对于公共利益的漠视最终会使社会和经济发展停滞不前。在我国，需要通过行政公益诉讼保护的情形和种类很多，例如实践中的国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、政策性价格垄断（如电信、铁路行业的价格垄断）等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实际却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内开放行政公益诉讼将是维护公共利利益有效途径。

   （三）建立我国行政公益诉讼的可行性

    1．我国建立行政公益诉讼有宪法依据 。我国宪法第二条明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”国家的一切权力属于人民，保障公民民主权利，依法治国，这些都是我国宪法的重要原则。但由于我国行政诉讼法起步比较晚，法律对行政诉讼原告资格一直限制较为严格。现行的行政诉讼法也未规定行政公益诉讼，仅根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。如果行政行为侵害了社会公共利益，因为这种侵害与私人利益没有直接的利害关系，则被排除在司法审查之外，公民无法通过司法手段监督行政机关侵犯社会公共利益的违法行政行为，这无疑是我国法律设置上的一个缺陷。

    2．我国建立行政公益诉讼有学理依据。行政权力的目的就是维护和保障公共利益，而行政权力的运作必须通过具体的个人来实现，行使权力的个人有自己的特殊利益，当其把手中的权力来为自己谋取个人利益时，所谓的公共利益就成为个人利益。因此要加强对行政机关的监督，防止行政权力的滥用而侵害公共利益。

    3．我国建立行政公益诉讼制度具有有力的现实依据 。行政公益诉讼不仅有其深厚的理论支持，不断发展的社会实践也为其提供了有力的现实依据。全国各地近年来不断出现的维护公共利益的行政诉讼案件说明，行政公益诉讼的社会基础己经形成。一系列行政公益诉讼案件发生的事实向我们传递着这样的信息：即使与被诉的违法行政行为无直接利害关系，为维护公共利益而提起行政诉讼的做法己为人们所认可，已产生了广泛的社会基础。虽然法律并没有对之加以支持的明确条款，这些诉讼也最终都以失败而告终，但公共利益被侵犯却得不到应有的救济的严峻现实，已在一个相当广泛的范围内，引起了人们的强烈关注，在社会主体中产生了共鸣，使得对行政公益诉讼制度的需求转化为对立法的呼唤，从而成为推动立法发展的强大的社会动力。正如顾培东先生所言：“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段，在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命，当某类社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的依据。”

    4．我国建立行政公益诉讼制度亦有成熟经验的借鉴。相关法治国家的行政公益诉讼的法制实践更为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。我国是一个公有制为主体、国有资产占社会资源绝大部分比例，借鉴相关国家经验，发动全社会力量参与对政府行为的监督，促进国有资产管理者有力维护国有资产的保值、增值，杜绝严重的国有资产流失现象和管理者的官僚作风以及腐败行为显得尤为重要；再者，我国正处于经济高速增长阶段和社会转型时期，环境保护和自然资源的合理开发利用等无不需要一个法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如没有司法途径对其行为加以监督与制约是不能想象的。

    四、 我国建立行政公益诉讼应注意得问题

    我国应该早日建立行政公益诉讼制度，以调动公民参与监督执法的积极性。但是在建立行政公益诉讼制度过程中不能操之过急，要从我国得国情出发，从实际出发，统筹全局，具体要注意以下几点：

   （一）提起公益诉讼的条件

    提起公益诉讼应当具备以下几个条件：第一，行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。例如，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金和其他社会福利，在公共利益遭受损失的情况下，拒不履行保护社会公共利益和国家利益的法定职责等均可能导致公共利益受损。第二，提起公益诉讼一般情况下须由代表公共利益的国家检察机关和社会公共团体和组织提起。第三，提起公益诉讼须要有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。因为诉讼活动是国家有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。

   （二）公益诉讼的原告资格

    基于诉讼经济和防止滥用诉权的考虑，应当原则上只允许检察机关和相关的公益性社会组织有权提起公益诉讼。检察机关采取依职权或通过由普通公民向检察机关检举、告发的形式，决定是否提起公益诉讼 ；公益性社会团体及某些自治性组织，根据其管理职能组织性质、原则等对行政机关侵害社会公共利益的行为决定是否起诉。因为某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位，如消费者、残疾人等，更有赖于其所属社团的维护。当然，行业协会对行政机关所做出的明显损害该行业执业人员利益的行为也可以起诉；另外，特殊情况或紧急情况下应当允许公民个人作为原告主体提起诉讼，但须经人民法院审查认可，把防止滥用诉权的职责交由人民法院行驶，这样既可防止诉权的滥用，又能及时、有效地保护公共利益。

   （三）公益诉讼的适用范围

    行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议。因此应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。如果将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政得以及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。

   （四）行政公益诉讼的审判和诉讼费用的承担

    行政公益诉讼在审理程序上与私法诉讼一样，并无多大差异，可以在行政诉讼法中作出普遍规定，或直接援用私益诉讼的审理程序。在判决方式上，行政私益诉讼的六种判决方式（维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决）尚可以应付，不需要另设判决方式。在诉讼费用承担上，我国一向采用败诉人承担诉讼费用的原则。同时我们应该注意到这样一点，即行政公益诉讼的建立是为了开辟一条普通民众督促政府执法的途径，其性质富有浓厚的公益色彩。在诉讼费用及其他合理开支的承担上应该与一般私益诉讼有所不同。规定法院可依职权判令被告支付适当费用给有具体贡献的原告。此处有具体贡献的原告并不限于胜诉的原告。

    五、建立我国行政公益诉讼的构想

   （一）拓宽原告资格

    为使公共利益保护获得可诉性，不应苛求起诉人与本案有直接的利害关系，而应将原告范围扩及任何组织和个人。提起行政公益诉讼的原告需具备以下资格：首先，原告起诉的目的主要是为了维护社会公共利益而非为了私人利益；其次，原告并非案件的直接利害关系人，但并不排除原告与被诉行政行为有间接上的利害关系；再次，负有监督职责的国家机关没有对违法行政行为履行法定义务。

   （二）规制受案范围

    行政公益诉讼有别于其他诉讼制度，为了不损害行政权的效率，遵守有限司法审查的原则，行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害引起的行政争议。具体做到下列三个标准：第一，主体标准，即公共利益的受益主体具有广泛性。第二，内容标准，即公共利益的利益内容具有合理性。第三，形式标准，即公共利益的实现形式具有程序正当性。同时也可以借鉴西方国家和我国台湾地区的经验，先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业等几个矛盾比较尖锐的领域引入行政公益诉讼制度。法院也应该严守受案关，只有在有明确证据证实公共利益已经或即将受到侵害时，影响到多数公民的合法权益，根据现行法律得不到保护时，法院才可受理。

   （三）明确诉讼费用

    我国《行政诉讼法》规定诉讼费由原告先行预付,最终由败诉当事人负担。但行政公益诉讼案件与一般行政诉讼案件不同,原告受自己价值观的支配,为捍卫社会整体利益而斗争,尽管这种斗争会使自己的直接物质利益受到损失；同时公益诉讼案件一般牵涉面大,诉讼费用高,不是一般组织和个人能承受的。因此我认为诉讼费原则上最终不应让原告负担。如果原告胜诉,诉讼费当然地由被告负担。如原告败诉可以采取以下办法：成立普遍受益的公益诉讼基金,诉讼费的较大比例从该基金中支付；鼓励各特定维权组织建立的相似基金支持公益诉讼。公益诉讼基金是专门为公益诉讼制度而设立的,其基金的来源可以从胜诉案件的罚金中提留,也可以由社会公众捐赠。 另外,我国可以借鉴国外的先进经验,在相关法律中对诉讼费用的分担作出有利于原告的规定。如在法国,当事人提起公益诉讼时,事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极为低廉。

   （四）分配诉讼程序中的举证责任

    诉讼程序中举证责任应由被告承担提供法律、法规及规范性文件的责任，有关对公共利益损害或可能损害的事实依据，则由原告负责提供。还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任的分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。比如，原告的举证责任可以分两种情形：1．在起诉阶段，原告应就公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害提供证据。已经造成损害的，起诉时应由原告提出证据证明损害的事实，使其起诉符合法定条件。而行政行为即将造成公共利益的侵犯，应由原告就被诉行政行为与即将造成公共利益的损害有因果关系提供初步证据，只有起诉人对此有初步判断才有可能提起诉讼。2．对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能提供相关证据，因而取证比较困难。如违法减免税，违法不征税、不查处偷税漏税行为等，原告起诉时只需将掌握的线索提供给法院即可，受案后，由被告对其没有所诉违法情形负举证责任。此外，行政公益诉讼不仅仅是特定原告与被告之间的法律争议，法院在该诉讼中不仅要解决法律争议，还要维护公共利益。如果过于强调当事人在行政公益诉讼中的对抗，会淡化法院查清案件真实情况的职责，可能会损害公共利益。鉴于此，我国应当通过法院行使职权调查证据来弥补原告对抗能力的先天不足，真正实现行政诉讼中的实体正义。

   （五）建立奖励原告制度

    公民提起行政公益诉讼，是为了公益，可能要花费大量的时间、精力和金钱。并且行政公益诉讼的原告所要面对的社会压力和败诉风险比其它行政诉讼原告要大，因此就要在行政诉讼领域建立一套激励机制来激发人们对公益问题的热情。比如原告是公民或社会组织时，在胜诉后，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。 在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发、检举违法行为应当得到奖励，那么公民或社会组织作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容质疑的。因此，设立奖励制度，可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。对原告的奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对行政权力监督的“第三种强有力的外在力量”。

   （六）完善法律援助制度

    我国现行的法律援助制度是，政府为经济困难的公民和某些特定当事人免费或减费提供法律服务，以保证其合法权益得以实现的一项法律制度。公益诉讼制度建立后，法律援助的范围应适当扩大。与法律援助私益诉讼不同的是，法律援助公益诉讼活动的条件应当有自己的特点：现行法律援助公民在赡养费、扶养费、抚育费、劳动报酬和工伤等方面提起民事诉讼，要符合的条件是：有充分理由证明为保障自己合法权益需要法律援助；本人及其家庭经济状况符合当地政府部门规定的公民经济困难标准。而法律援助公益诉讼活动的条件应当是有充分理由证明社会利益和国家利益受到了侵犯，需要进行诉讼活动。至于公民经济是否困难，则不应作为是否提供法律援助的条件。

    法律的公正、社会的和谐离不开对各种利益的有序界定和合理平衡，公共的福祉是建立和包容在对个体幸福追求和个人利益尊重的基础之上的。法律对公共利益的有效维护是实现社会和谐发展，建立共同的善的理性秩序的必经之径。行政公益诉讼从根本上讲是一种社会变革的方式。行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，它的前景看好，必将在中国立法、司法领域逐步推开。我国执政者提出了“树立科学发展观、坚持执法为民、建立和谐社会”的基本目标，而依法诉讼，是解决各种不同的利益诉求、理顺社会矛盾、达到均衡和谐发展的成本最小、代价最低、最能实现治本安定的途径。同时，我国的行政诉讼法的修改建议稿已经明确规定了行政公益诉讼制度，为将来行政公益诉讼制度在我国的全面确立开启了良好开端。而且我国的一批热衷行政公益诉讼的人士正在成长，他们总结经验、身体力行，为促进我国的法治和进步正在努力实践着。这些都证明了在我国开展并确立行政公益诉讼是可能的。行政公益诉讼因其在保护国家利益和社会利益方面有重要的价值和现实意义，虽然现阶段我国发展公益诉讼还有着种种障碍，但是我们坚信：“凡是符合最大多数人的根本利益，受到广大人民拥护的事情，不论前进的道路上还有多少困难，一定会得到成功。一个法治和和谐的社会，需要行政公益诉讼。因此，我们相信，我国的行政公益诉讼一定会有光明的未来。